第四章 政體 在公共討論的時候，國家與政府的區分，並不看得十分淸楚。國家乃是全體的 社會，處於一定的領土以內的；政府乃是政治勢力的組織，由他去管理這社會的
事務，去增加那公共的利益的。嚴格說起來，有選舉權的人旣然能有決斷的態度， 以造成公共的意志，自然也是構成政府的一部分。但是無論如何『政府』這個名 詞，常常都是應用在一種實際上賦有實權，能立法行法的機關上。雖是國家沒有 政府就不成其爲國家，然而國家也會臨行擾亂，完全失了政府所必需的自治力， 如同個人有時候失了知覺，失了自己統治的能力一樣。若是這種情形支持長久， 其結果必至國家減亡而後已；不過有時候國家的實力雖然不能活動，但一經辛 苦紛亂被征服之後，也就可以恢復原狀。這種中途的間隔，雖則可以使政府的組 織，完全變更，但是不能算國家的命運，在此中斷。政體無論如何變更，國家還是繼 續存在的。就是這種變更是革命的性質，而變更前後，道德上個人所有的權利和 所負的義務都是一樣的。 政體是一種自然的表現，因政治的社會爲達到他目的起見，用最好的方法去 找出來的。雖然人家常常說─我把一個詩人的詩翻出意思來─『政體之爭，讓 諸笨伯，最善統治，卽最好的；』但是從近代歷史的經驗看起來，無論那種政府，苟
能存在，必須根據於最大多數的公衆同意，和繼續不斷的公衆了解上。 自亞里士多德以來，政治的經典書籍裏，政府大約分爲三種通常的形式，也有 三種變態的情形。從不失常度的方面說就是：『君主政治』Monarchy 『貴族政 治』Aristocracy『平民政治』 Democracy；從變態墮落的方面說，就是：『暴君專 制』Despotism『少數專制』Oligarchy『暴民專制』Mob Rule 從這幾種形 式可以認出一類的國家，其最後主權之所託，專屬於以上某種的；也可以見得其 他一類的國家，形式乃是混合，而所謂屬於某種政體，不過是因爲他最主要的幾 點要素，是屬於某種政體的。 在絕對的君主政治之下，其關於種種政治的決定，都出於個人最後的威權；此 種個人，卽所謂國家的元首。無論如何，種種的習慣和法律雖然能助成君主的地 位；但是就事體而說，則世界上萬沒有人能够實際的管理各種分門別類的公共 行政事務。所以在多少事務上，君主也必須要靠着多少的大臣總長，和其他經理 人：這些人可以影響他，助他決定一切事務。所以在歷史上往往遇見有一個人或
一組人，其權力反在君主之上的。還有他種情形，君主制度雖是絕對的，但有賴於 法律而存在，正如日本一樣；則其國內一切政治，更是屬於國務員及高等顧問之 手，不過名義上一切職務，係由君主委託罷了。路易十四『朕卽國家』，“L’etat c’estmoi”之著名誇大語，其真正的意義，不過以君主來當作國家，但斷不能說他 個人的意志，就可以執行一切政治的職務。絕對的君主政治，遇着一位寬仁博大 而具有建設之才的君主，如俄國的彼得大帝 Peter the Great 者，自可供以千載 一時之機，任其發洩。但是這決不是常例。苟非有審愼的防制，使其成爲立憲的君 主政治，則這種根基太窄的制度，決不能適於近代之國家。建國家於個人之上，如 建金字塔於尖頂之上。 君主沒有高尙公正的品格，又沒有發生效力的憲法防制，則君主政治必流於 暴君專制無疑，這是顯而易見的事實。這雖然是大槪如此的話，不能說是有科學 上的精密計算；但是就成事而論，也就逼近到確切不移的地步。個人用法律上無 限制的權力，專爲發展個人的貪心，滿足自己的慾望，則其結果確乎是不顧公共
的利益，危害公共的幸福。所以中國的古來情形，君主在理論上雖是絕對的，而事 實上則關於行政的常道，一點不能干涉；對於以歷來風俗習慣爲根據的法律，一 點不能更改，一點不能創作。君主的威權，本身，乃是風俗習慣所養成的；所以君主 總是要嚴格遵守並鼓勵他人遵守本國的風俗習慣。若是君主不問一切，使行他 絕對的權力的時候，他的動作，是很孤獨的；結果是仁是暴，祗得看他的品性人格 如何。君主若是發命令殺任何人，往往可以不須另向他人負責。但君主對於更改 習慣的法律條文，及各種人類動作的方法，却又是一點權力沒有的。君主的地位， 對於一切人類的關係，旣然如此異常，所以苟欲君主不向危害公共的福利方面 去發展，一則他自小來的教育要十分審慎，一則要有幾個有勢力的議會，能以極 聰明，極有手腕的方法左右他。就他方面而論，苟有真正的偉大人物，政治家一流 的人物，一旦得此高位，誠可用此千載一時之機，以貫澈他建設的大政方針，而征 服多少的艱難險阻，素爲其他能力較小的人所望而却步者。世間因有許多此種 的君主，不但能以行政的手腕著名，而且可以產生永久的事業著名，如羅馬帝國
的沙立曼 charlemagne 法國的亨利第四 Henry IV 英國的愛德華第一 Edward I 及伊利沙白女后 Elizabeth 俄國的彼得大帝 Peter the Great 與遠東之康熙 皇帝皆是。但是無論如何，這種的成例，究竟極少。君主世襲的統治權，總是永遠比 不上一種有高等組織的自治社會之活潑潑的自動威權。 貴族式的政府，祗有一個較小的階級或較小組合的人，能够行使最高的威權。 『貴族政治』與『少數專制』的分別，是常常分不淸楚的。亞里士多德對於此種政 府能以賢能爲標準的，則應用上面那個名詞；僅以財富爲標準的，則應用下面那 個名詞。但是在學理方面看過去，也不能說少數專制的政治其中就沒有賢能；更 不能說貴族政治之中，就一點也不根據於財富。 『平民政治』，亞里士多德稱爲『憲法的國家』Constitutional State 也是一種 政體，其中選舉官吏，和製定法律的權是賦諸全體公民，人人可以參與的，若是一 大羣的人民，不問社會全體的利害，無通盤籌算的精密計畫，不問公理，不問到有 見識有學問的聰明領袖，而祇是想主宰一切，是爲暴民專制。暴民專制不是一種
政府，乃是一種毁滅政府的東西；因爲大家不知道好好的行使政治的權能，祗是 好爲思慮不周的動作，所以會弄得如此。 從歷史上看下來，最大多數的國家，已經經過了所謂一國元首，享有無上威權 之時期；這種威權，上面說過，也不過從法律上或習慣上所遺下的。歐洲各國，當這 個時期發展的時候，正是從封建制度轉到近代國家制度的時候，當時因爲要收 服這些强有力的貴族，使他們歸順於國家統治權之下，以定統一之局，所以不能 不以極大的威權，賦諸君主個人的手裏。當近代民族的國家方纔成功之時及已 經成功以後，近代的歷史立刻發現了許多憲法之爭，要限制政府絕對的威權；而 且作種種表示，使國家的統治權，必須根據全體社會所同意的規程之上。因爲地 理上的便利，英國經過這個時期最早。第一個加在君主絕對威權上的限制，却是 英國一班爵士 Barons 提出來的；成立之後，叫做『大憲章』，Magna Charta 後 來國會裏中等階級的代議權發達了，他們又同樣提出許多憲法的戰爭，產出一 串的保障人權的憲章和法典；雖然這都是不成文的憲法，却都是大家所公認的
習慣。藉這些條件的力量，使英國的君主降成一個純粹人民的代表，儀式上擺樣 的東西。政府的實權，在乎閣議和國會兩處。歐洲大陸各國經過這種同等或同樣 的發展，不過爲時稍遲。在法國則君主所享法律上絕對的威權，驟然爲大革命所 推倒。總之到了十九世紀，歐洲各國的憲法條文，和代議政治纔大多數能實行有 效。到現在的時候，簡直沒有不受憲法的限制而能統治全國的君主存在。日本的 天皇，在理論雖是有絕對的威權，但是就實際而論，君主對於一切政治上的事務， 通同沒有直接干涉之餘地。 貴族式的政體，最好以近古初開，中古未了時的義大利之城市共和國，及十八 世紀英國的政府爲例。當這個時候政治的工具，祗有議院同內閣兩種。在英國的 這兩種工具，都是爲有土地的貴族所統治，因爲他們旣有財產，又有力量能操縱 投票。但是他們的階級界限，却不是十分嚴格的；若是有特殊才力，能使他人尊重 的人，也可以令其加人。從政治的智慧和興趣來觀察，當在十八世紀的政治 情形，是很重要的。但無論如何，他們對立法方面的政策，可以說是完全沒有。到十
九世紀的時候，地主貴族的地位，遂被工商界裏較上一層的中等階級佔領。與英 國十八世紀的制度相似，至今還有貴族政治的智利共和國 Chilian Republic在。 羅馬的政府，有一個時期在理論上說是民治，但是在事實上仍然是注重貴族， 以門第及財產爲標準；終羅馬之世，自共和以至帝國，都是一樣注重的。 在政治書裏找古代平民政治的例，當然要數雅典的城市國家了。但是我們要 記得這種雅典城市之社會，所含的是比較很有限的公民（六，○○○）其餘一 大羣的奴隸，是不能算的。除了奴隸，就其本身而論，雅典的政治社會，實在達到了 極高的平民政治。種種的動作都根據在以下這種原理，就是每個公民，不但應當 在議會裏辯論和投票，而且轉過來還都要擔任行政上各樣的職務。公民同時又 是審判官，凡是出了一件案子，總要幾百個陪審員 Jury 公共議決。雅典這種最 完成的時代，爲時也不甚久。其所以能使許多平民有暇議政的維一原因，乃是因 爲有一大羣的人民，做他們的奴隸；就以這件事而論，已經是平民政治本身的致 命傷。羅馬的人民，對於政治的事業，沒有雅典人的活潑。卽在民治時代，公民議
會雖是召集，却也很少；就是開會，大衆對於一切議案，也不過置『是』『否』二字，永 沒有辯論和修正的機會。羅馬的憲法所以保障社會的權利者，也不過給官吏一 種權利使他們互相牽掣，這就是所謂『否決權』Veto 照這樣辦法，輿論是很要 緊的；因爲雖然不多，也有兩方面成爲不解之敵的時候；往往某方面的官吏做某 失望方面的應聲蟲，有意否決任何政策，任何關於立法的議案。這種制度，初看起 來，好像是完全不能實行的。但是無論如何，羅馬人自有他政治的天才和手腕，每 遇有爭執的事候─單純的和狹義的爭執自然很少─社會往往能把他們小小 不同的意見除掉，而把重要的幾點聯合攏來。這種情形，誠然常常會生出意見不 同的激烈之爭，甚至於發生暴動。 近代平民政治的種子，在德意志民族未受羅馬文明的影響以前，就可以從他 們的平民議會裏看出來。這不過是說到歷史上的起源，至於他直接的影響，還須 繼續求之於歷代制度的演化。直接平民政治最有趣的榜樣，許久以前，就在瑞士 的各縣 Canton 裏存在。在這各縣之中，定期常會，以全部成年男子組織的，是按
時召集以選舉各縣的官吏，並通過重要的法律。倡平民政治最激烈的學者盧騷 Rousseau 能夠得着他這樣衝動，就是從瑞士的平民議會裏看來學來的。 美國的民治，是社會的，也是政治的，建設在大家機會均等的原理之上，評定人 的價值，決沒有額外的或是遺傳的標準。在憲法的形式以內，民治之所表現在乎 選民的全體，女子也包括在裏面。關於重要官吏的選舉，憲法的修正，在好幾那裏 還有許多公共提議的法律，或是對於選舉權有關的法律要靠實行『投票複決 權』Referendum（通常『總投票』與『複決權』二名詞同譯）來解決的，都要靠選 民的投票。又如公民的陪審權，及公民皆可當選爲官吏權，都是制度裏的民 治成分。 上面所說的幾種政體，要作純粹的區分，是絕對很少的。歷史上存在的種種形 式，以及當今還實際存在的形式，都已經是互相混合，每種裏面包含各種成分的 了。如英國的憲法，在表面上還保存君主的成分；在構成政府的實際方面，則還是 應用貴族式的選擇原理；但是對於國家行動最後的統治，主權乃完全屬於全體
的選民。又如美國的總統，常常有君主之稱，因爲他的任期雖然有限，而他個人所 施使的權力，實有過於立憲國的君主。在參議院 Senate 法庭，及各種公共事務機 關之中，亦不免應用貴族式的原理；因爲凡是被推選的候補人之資格，都以所受 教育的程度爲標準。所以祗有具備高深的專門知識，知寬宏的事務經驗者，纔可 以當法官或參議員。這種制度，是美國全體選民同意的，因爲他們都知道要政府 在行政上能夠活潑靈敏，必須付諸較少數的官吏處治，而官吏更須有高尙的種 種資格，可以勝任的。又如法國的總統，也是執行從前君主做代表的職務；這三種 政體，在德國幾乎完全融成一片，成一個新憲法的系統。 從這些現象看起來，近代國家的種種發展，簡直使那種舊式的分類，沒有多大 的意思。當現在國家的所以能成爲國家的要素，在乎全體公民的社會，能夠統治 國家的動作；而何以使公共的判別能敏而且易的構成，公共的決斷能敏而且易 的實施，這兩點也是斷定近代政府是否能有效能的要義。在這種情形之下，全體 的人民要有一個好好的平民政治，必須共同組織起來，達到以下幾個目的：第一，
要能選擇領袖與高級官吏；第二，要能統治他們的行動；第三，要以公共事務組合 中一分子的資格，更須直接參與地方政府的事務；第四，以實行『直接建議權』 Initiative 及『投票複決權』Referendum 參與立法的事務。 雖然政府已經成了一個國家意志表現的機關，而且這種意志是由全體選民 而決定的；但國家的形式，還有些仍歷史上的舊痕，未曾更改。如英國還有君主；美 國還留着聯邦制與政府各部分當勢力平衡的原理；法國對於行政方面的組織 和行動，更多沿襲歷代的遺傳。
